ТОС — хорошо, А МСУ — лучше!

В 2003 году вышел и, наконец, в 2009 году вступил в законную силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г., далее ФЗ-131). Если внимательно изучить этот закон, становятся понятны те большие возможности, которые открываются через осуществление населением местного самоуправления (МСУ). Эти идеи, заложенные в Российской Конституции ещё в 1993 году, долгое время оставались недопоняты широкой общественностью и даже специалистами, а их практическая реализация так и оставалась на самом зачаточном уровне. Между тем, в Конституции этому вопросу уделяется важное место: несколько статей в её главном разделе «Основы Конституционного строя» и, затем, целая отдельная глава (Глава 8 «Местное самоуправление»), посвящённая детальному конституционному закреплению основ местного самоуправления.

Однако, ФЗ-131 написан достаточно непросто (умышленно ли это?), и чтобы по-настоящему разобраться в нём, нужно немало времени. Даже неискушённый в юридических хитростях человек с первого же прочтения закона понимает, что местное самоуправление даёт гражданам широкие возможности по решению большинства насущных вопросов. Но как их реализовать на практике, как и в какие формы нужно организовываться? Этим вопросам посвящена Глава 5 закона, описывающая различные формы осуществления МСУ. И в ней внимание сразу же привлекает форма ТОС (территориальное общественное самоуправление), и причин тому несколько. Во-первых, она, как будто, выглядит из всех других форм МСУ более доступной (это наиболее детально проработанная и самая большая по объёму статья из всей Главы 5, наиболее приближенной к гражданам (там в явном виде прописана возможность осуществления ТОС на уровне отдельно взятого многоквартирного дома, и даже на уровне одного подъезда), удовлетворяющей потребности населения (там перечислены некоторые направления деятельности, включая хозяйственную, удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан) и даже, как будто, в статье о ТОС есть намёк на возможность использования населением средств местного бюджета.

Наверное, благодаря этим щедро разбросанным в тексте ст. 29 ФЗ-131 (о ТОС) приманкам и посулам, форма ТОС (в отличие от многих других, описанных в ФЗ-131) стала активно распространяться по инициативе граждан и общественных объединений на протяжение последних лет. Есть опыт применения формы ТОС и в нашем городе для решения наболевших проблем населения (защиты от уплотнительных застроек, посягательств на чердаки и подвалы в наших домах, неконтролируемых повышений квартплаты и др.). Но успехи, достигнутые на этому пути, были сделаны, как сейчас видится, не благодаря эффективности самой формы ТОС (взятой на вооружение не от хорошей жизни — за неимением других), а как результат личной самоотверженности и подвижничества отдельных лидеров и активистов.

Весьма популярна Форма ТОС и по России. Есть целые регионы, где полным ходом идёт (часто даже по инициативе сверху) введение этой формы организации на низовом уровне (как лидера по этому показателю можно привести Волгоградскую область, где форма ТОС внедряется при личной поддержке губернатора области). Форма ТОС хорошо освещена в СМИ, по ней проходят конференции (например, одна из последних – прошедшая в Санкт Петербурге 30.10.2010 Научно-практическая конференция «ТОСы — конституционная защита наших домов и придомовых территорий»).

На фоне всей этой деятельности, к сожалению, даже от внимательного взгляда долгое время ускользал простой вопрос: а является ли форма Территориального Общественного Самоуправления (ТОС), регулируемая ст. 27 ФЗ-131, формой осуществления населением местного самоуправления, как такового?

Здесь необходимо отметить одну малозаметную тонкость, которая многих вводит в заблуждение. Если присмотреться к заголовку Главы 5 ФЗ-131 (который далее полностью повторяется в заголовке ст. 33 с квалификатором «другие»): “Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления”, то становится понятно, что данная глава построена не по принципу перечисления непосредственных и опосредованных (через соответствующие органы) форм осуществления народом МСУ, как было бы логично. Поскольку опосредованные формы осуществления МСУ (через выборные и иные органы МСУ) рассмотрены авторами ФЗ-131 в других главах закона (правда только применительно к масштабу муниципального образования), в Главе 5 странным образом решили объединить вещи разного плана и значимости: с одной стороны, формы непосредственного осуществления населением местного управления, а с другой, виды участия населения в местном самоуправлении (как непосредственные, так и опосредованные). Понятно, что участвовать можно по-разному, например, подметать улицу у входа в здание местной управы, или пересчитывать бюллетени на выборах, или выступать с инициативой, или подать заявление в органы местного самоуправления по какому-то вопросу. Естественно, все эти примеры никакого отношения к осуществлению властных полномочий МСУ не имеют (см. определение местного самоуправления из ст. 2: «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения…»).

Оценив по этому критерию все формы МСУ, описанные в Главе 5 ФЗ-131 (ст.ст. 22-33), приходим к выводу, что, собственно, формой осуществления МСУ из перечисленных там являются только первые четыре (ст. 22 «Местный референдум», ст. 23 «Муниципальные выборы», ст. 24 «Голосование…», 25 «Сход граждан»).

Остальные семь форм (ст.ст. 26-32) не предполагают принятия населением каких-либо властных решений: ст. 26 «Правотворческая инициатива граждан» (это всего лишь инициатива, т.е. законом предполагается право её подачи, но не властного волеизъявления по реализации инициативы), ст. 27 «ТОС» (подробнее рассмотрим ниже), ст. 28 «Публичные слушания» (участие населения в обсуждении проектов муниципальных правовых актов), ст. 29 «Собрание граждан» (проводится для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения,…), и ст. 30 «Конференция граждан» (правовые полномочия в ФЗ-131 точно не определены, регулируются уставом муниципального образования), ст. 31 «Опрос граждан» (проводится для выявления мнения населения), ст. 32 «Обращения граждан в органы местного самоуправления».

Статья 33 («Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении»), завершающая Главу 5 предполагает создание иных форм организации и осуществления МСУ, в т.ч. в опосредованной форме в виде органов местного самоуправления низового уровня (на что на первый взгляд претендует и форма ТОС).
Таким образом, в Главе 5 закона не приведён ни один пример опосредованного (т.е. через органы МСУ) осуществления населением местного самоуправления, приведены только примеры участия населения в МСУ, что совсем не одно и то же. Участие может в т.ч. выражаться и в осуществлении, а может и не выражаться — как в примерах из ст.ст. 26-32 данного закона. Поэтому формулировка из названия ст. 33 «Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении» не противоречит тому, чтобы под этим можно понимать (закон этого не запрещает) в т. ч. и формы непосредственного осуществления МСУ, а также опосредованное осуществление МСУ (через органы), что даёт реальные пути для создания населением других, более эффективных форм осуществления МСУ.

Итак, переходя непосредственно к рассмотрению ТОС (кое, согласно ст. 27 ФЗ-131 является «самоорганизацией граждан по месту их жительства … для осуществления собственных инициатив»), во-первых, необходимо отметить, что самоорганизация и самоуправление — это термины не идентичные. Самоуправление предполагает наличие властных полномочий, когда население соответствую территории осуществляет управление своей жизнью по всем вопросам местного значения. Самоорганизация — это более ограниченное понятие, не включающее властные полномочия, а предполагающее только возможность организоваться в некие формы для разрешения каких-либо вопросов (т.е. не управлять кем-то, а организовать самого себя для достижения поставленной цели, например организовать собрание, клуб по интересам, конференцию, митинг и т.п.). Можно сказать с натяжкой, что как термин самоорганизация является усечённой формой самоуправления (с изъятием из него властных полномочий). Если же рассматривать эти термины не в общем, с точки зрения лексики и толкования, а в юридическом смысле, в ракурсе затрагиваемых нами вопросов местного самоуправление, то оказывается, что «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» (определение ТОС из ст. 27) не является местным самоуправлением, поскольку не соответствует определению местного самоуправления из ст. 1 как «формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения…».

Самоорганизация не является осуществлением власти, не обеспечивает возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Мало того, что ТОС определяется в п. 1 ст. 27 ФЗ-131 как самоорганизация граждан по месту их жительства, к тому же оно осуществляется только на части территории поселения (ещё одно ограничение), да к тому же только для осуществления собственных инициатив (ещё одно ограничение). Из всего вышеизложенного следует, что ТОС не является формой местного самоуправления (несмотря на слово самоуправление в его названии). И это — главный вывод!

Данное утверждение подтверждается и дальнейшими положениями ст. 27: в п. 5 сказано, что ТОС в случае образования юридического лица регистрируется в форме некоммерческой организации, тогда как органы МСУ в случае образования юридического лица регистрируются в качестве учреждения (ст. 41 ФЗ-131; п.2 ст. 120 ГК РФ). Таким образом, законодательство не предусматривает других организационно-правовых форм образования юридического лица для органов местного самоуправления, а для ТОС допускает любые виды некоммерческой организации. Т.е. по этой причине также ТОС не может являться органом МСУ.
В п. 2 ст. 27 указано, что ТОС в поселениях осуществляется населением непосредственного, либо через органы ТОС (т.е. опосредованно). Причем непосредственное осуществление ТОС сразу ограничивается проведением собраний и конференций граждан, кои, как мы выяснили выше, в отношение МСУ не является формами непосредственного осуществления гражданами МСУ, а лишь формами участия в МСУ. Однако для непосредственного осуществления ТОС они, согласно п. 2 ст. 27 почему-то годятся — отсюда видно, что непосредственное осуществление ТОС вообще не предполагает властных полномочий, т. е. непосредственное участие в ТОС и непосредственное осуществление ТОС в данном случае практически не отличаются (и там, и там нет властных полномочий). В то время, как непосредственное осуществление населением местного самоуправления, согласно ст. 3 предполагается «посредством участия местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления». Т.е. ТОС и МСУ по формулировкам из данного закона даже не пересекаются по формам своего непосредственного осуществления (не имеют общих форм).

Далее, в пункте 7 ст. 27, где перечисляются исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих ТОС, не перечислены властные полномочия в отношении круга вопросов, относящихся к МСУ, перечисляются только внутренние вопросы ТОС. Более того, в п. 1 ст. 29 сказано, что как таковые собрания и конференции граждан могут проводиться для осуществления ТОС, для обсуждения вопросов местного значения, для информирования населения о деятельности местного самоуправления, а результаты собраний(конференций) подлежат обязательному опубликованию (и только!, об обязательном исполнении тут нет и речи).

Непосредственное осуществление ТОС мы рассмотрели, осталось рассмотреть его опосредованную форму — через органы ТОС (напомним, наличие такого разделения зафиксировано в п. 2 ст. 27). Опосредованная форма описана в п. 8 ст. 27. Описанные там функции и полномочия ТОС весьма скромны: «представлять интересы населения», «обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан» (в умолчании остаётся факт, что полномочия таких собраний и конференций в рамках ТОС ограничиваются решениями в отношении самого ТОС, его органов, его участников), «внесение в органы местного самоуправления проектов(!) муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления…» (заметим, «подлежащих рассмотрению», а не исполнению — такие же права собственно есть и у отдельного гражданина, ТОС здесь ничего дополнительно не даёт).

Отдельно рассмотрим ч. 3 п. 8 ст. 27. Здесь говорится о хозяйственной деятельности ТОС, которая может осуществляться либо за счёт средств граждан, либо на основании договора между органами ТОС и органами МСУ (с использованием средств местного бюджета). Т.о. органы ТОС выступают здесь в роли подрядчиков (наравне с другими возможными подрядчиками – коммерческими и некоммерческими организациями), работающих за денежное вознаграждение на договорной основе (на выбор таких подрядчиков распространяется соответствующее законодательство – тендеры и т.п.). Ни о какой причастности ТОС к распоряжению муниципальным имуществом, муниципальным бюджетом здесь и речи нет. Наравне с ТОС такими же правами обладают и многие другие организационно-правовые формы, как то ТСЖ, ЖСК, эксплуатирующие организации и т.п. (разумеется, они также к органам местного самоуправления никакого отношения не имеют). Сравните это с полномочиями МСУ: согласно п.1 ст. 130 Конституции РФ «МСУ обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; согласно п. 1 ст. 132 Конституции РФ «Органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

Но, что ещё более важно, в указанном пункте п. 8 (ч. 3) ст. 27 ФЗ-131 открыто противопоставляются органы ТОС и органы МСУ, как органы различной природы. Если бы ТОС принадлежали к системе органов местного самоуправления, то должно было быть написано: «между органами ТОС и другими органами МСУ». В данном случае квалификатор ДРУГИЕ отсутствует.

Наивный аргумент, что поскольку статья 27 про ТОС находится в Главе 5, она относится к форме осуществления МСУ несостоятелен. Если, как мы уже рассмотрели, вчитаться в название главы, ТОС как раз относится к форме участия граждан в местном самоуправлении, а не к собственно форме осуществления МСУ. Следует отметить, на всякий случай и то, что названия глав и статей юридических документов используются только для удобства навигации по документу, и самостоятельного значения не несут. Практика изучения подобных документов подтверждает, что часто встречаются случаи, когда статья закона помещаются в какую-либо главу чисто условно, непосредственного отношения к содержанию главы, следующему из формулировки её названия, не имея (есть такие примеры и в Конституции РФ). Действительно, при выявлении истинного смысла юридических терминов и понятий необходимо смотреть на то, как они определяются в документе, а место их расположения, строго говоря, особого значения не имеет.

Также несостоятелен и аргумент о том, что если в названии ТОС фигурирует слово самоуправление, то ТОС является формой местного самоуправления. Если рассмотреть термин ТОС целиком: Территориальное общественное самоуправление (даже не беря его определение в законе, которое всё проясняет), видно, что речь идёт об управлении собой (самоуправлении) некоего сообщества (ограниченного в т.ч. и определённой территорией). Собственно задача управления собой встаёт перед любым сообществом, объединением, организацией. Например, товарищество собственников жилья (ТСЖ) имеет право принимать решения в пределах своих полномочий, решения ТСЖ (согласно ЖК РФ) обязательны для исполнения всеми членами ТСЖ. Однако всё это никакого отношения к термину «местное самоуправление» (как устойчивому словосочетанию, наполненному конкретным смыслом и в Конституции РФ, и в ФЗ-131) не имеет. Аналогично и с «территориальным общественным самоуправлением»: круг его полномочий определён в п.п. 7, 8 ст. 27, и ничего общего с полномочиями МСУ они не имеют.

Таким образом мы приходим к неумолимому выводу: ТОС не является местным самоуправлением, а органы ТОС не являются органами местного самоуправления. Со всеми вытекающими последствиями.

Для чего мы рассматриваем всё это так подробно? Целесообразность применения формы ТОС не является вопросом отвлечённым. На создание и осуществление ТОС тратятся огромные усилия, причём, в это вовлекаются часто наиболее достойные, деятельные граждане, настоящие подвижники. Тем более прискорбно, что такие усилия могут дать несоразмерный эффект, поскольку создание ТОС не даёт участвующим в нём гражданам тех полномочий, какие позволяет организация местного самоуправления, — тех, которые они надеются получить, соглашаясь участвовать в деятельности по созданию ТОС.

Ещё того хуже, у простых граждан, единожды принявших участие в такой деятельности и пришедших к закономерному разочарованию (поскольку деятельность на собственном энтузиазме, при невозможности принимать властные решения и получать финансирование из местного бюджета долго продолжаться не может), надолго формируется отвращение ко всему подобному, а словосочетание местное самоуправление (ведь ТОС подаётся её пропагандистами именно как форма МСУ) становится ругательным.

Все мы, кто занимался и занимается местным самоуправлением через этот горький опыт прошли (словно получили «подножку», подставленную нам законодателем, — то ли по недомыслию, то ли намеренно). Но сейчас, когда общими усилиями всё это выяснилось (во многом, благодаря и упомянутой в начале статьи конференции), самое время стряхнуть с себя эту паутину заблуждений и разочарования и начать-таки реализовывать наше право на местное самоуправление (может быть, впервые в современной истории России), и именно на низовом уровне — на уровне наших многоквартирных домов, дворов, кварталов, микрорайонов.

Пусть нас долго запутывали, загоняли в бюрократические тупики, водили по лабиринтам юридической казуистики, но мы выбираемся, распутываемся, учимся анализировать законы и применять их в своих интересах! Надеюсь и данная статья, не смотря на вынужденную юридическую сухость изложения, помогла в понимании, что местное самоуправление — это реальный выход, возможность решать очень многие вопросы именно так, как нужно населению, а не чиновнику или бизнесмену, интересы которого тот лоббирует. Самостоятельно осуществляя местное самоуправление, мы можем добиваться получения жилища, сделать благоприятной окружающую среду, организовать нормальное образование нашим детям, и многое другое (не говоря уже о наболевших проблемах ЖКХ, таких как защита наших домов и придомовых территорий от посторонних лиц, от признания дома аварийным и подлежащим сносу, снижение квартплаты, организация охраны на территории дворов).

В заключение, для тех, кто уже имел опыт по созданию ТОС, хочу отметить, что по трудоёмкости организация ТОС и организация полноценного МСУ в «иных формах» (согласно ст. 33) примерно сравнимы, поэтому всем нам не сложно будет перенаправить свои усилия на создание местного самоуправления. Что касается выбора названия формы МСУ (согласно ст. 33 ФЗ-131), то он, до определённой степени, произволен, нельзя только брать названия, уже использующиеся в Главе 5 ФЗ-131 и, потому, наполненные конкретным содержанием, как то же пресловутое ТОС. В уставе МСУ обязательно необходимо отметить, что создаваемый орган является органом МСУ, и что создаётся он согласно ст. 33 ФЗ-131.

P.S. …Надеюсь, из вышеизложенного стало ясно, что все эти три термина отражают различные и вполне конкретные понятия. Считаю, что описанные заблуждения относительно ТОС могут явиться одним из самых пагубных препятствий для нарождающегося движения граждан по организации местного самоуправления и законной реализации своей власти.

Кружков О.А.,
и.о. председателя Общественного движения

Источник

[wpdm_package id=2383 template=»link-template-default.php»]

 

Просмотры: 1143